二零零四年十一月二十二日(星期一) 「第十二屆海峽兩岸及香港、澳門地區 職業安全健康學術研討會」 經濟發展及勞工局常任秘書長(勞工) 張建宗太平紳士論文全文「香港勞工處在推動職業安全和健康 方面的策略和經驗」
伍博士、各位嘉賓：
引言
我很高興有機會在這個重要的研討會發言。我希望與各位分享香港勞工處在推動職業安全和健康方面的策略和經驗。
2. 香港是國際金融、貿易、資訊及服務中心。我們現時是全球第十一大貿易體系、第六大外匯市場，以及吞吐量最大的貨櫃港。香港人口約680萬，其中勞動人口佔350萬。由於人力資源是香港最寶貴的資產，因此，香港特區政府非常重視保障僱員的工作安全和健康，並且通過立法和執法、宣傳和推廣，以及教育和培訓等途徑，確保工作安全與健康。
工傷事故對社會的損耗
3. 根據國際勞工組織的估計，全球每年有近200萬宗與工作有關的死亡個案。換言之，因工死亡的人數，平均每天約有5 500名，或每分鐘四名。此外，全球每年約有2億7 000萬宗職業意外和1億6 000萬宗職業病個案。工傷意外及職業病所造成的經濟損失，相等於全球國民生產總值的百分之四。這些數字令人震驚，顯示各地政府必須採取有效措施防止工傷事故發生。
4. 任何工傷意外，都會導致全輸局面。無論僱主、僱員，甚至整個社會，都要為工傷事故付出高昂代價，其中包括工傷賠償、民事索償及受傷僱員和其他員工的工作時間損失，以及醫療開支等。此外，我們亦須付出很多難以計算但實質存在的代價，例如員工士氣低落、重新安排工序，以及工傷個案對公司形象帶來的負面影響等。更重要的是，工傷事故令受傷僱員承受痛苦、喪失工作能力及生計受到影響。
5. 香港在二零零三年共有44 346宗僱員補償呈報個案。截至今年十月底，勞工處已處理40 799宗超過三天病假的受傷個案，以及133宗死亡個案，支付給受傷僱員及身故僱員遺屬的補償金額高達6億5,000多萬港元，損失的工作日數共105萬多日。每宗個案平均補償額近1萬6,000元，每名僱員大約損失26個工作日。工傷事故及職業病不但引致經濟損失和影響工人生計，更與人身安全及健康息息相關，所以我們必須竭盡所能，確保工作安全與健康。
香港的職安健表現
6. 現在讓我重點介紹香港的職安健表現。當一九九三年首屆兩岸四地的職安健學術研討會在香港舉行時，本港共有67 662宗職業傷亡個案，每千名工人的職業傷亡率是27.6；其中工業意外有46 797宗，千人意外率是52.5。
7. 到二零零三年，本港的職業傷亡個案數字是42 022宗，職業傷亡率是17.7，較一九九三年的數字分別下降了37.9%和35.9%；而工業意外數字和工業意外率則為17 249宗和31.3，較一九九三年分別大幅下降63.1%和40.4%。
8. 在各行業中，建造業的安全表現改善情況最為明顯。在一九九三年，建造業的工業意外有16 573宗，其中包括80宗死亡個案，而千人意外率更高達294.8。去年，建造業的工業意外數字和千人意外率已大幅減至4 367宗和68.1，減幅高達73.6%和76.9%；而死亡個案亦銳減至25宗，情況令人鼓舞。
9. 在各行業中，飲食業的工業意外最多，但近年情況已有改善。去年，該行業的工業意外有8 527宗，較一九九三年的12 356宗減少了31%，而每千名工人的意外率也由一九九三年的66.3下降到二零零三年的49.6，跌幅達25.2%。
10. 在職業病方面，經證實的個案數目，由一九九九年的734宗大幅減少至二零零三年的258宗，減幅達64.9%。同時，發病率亦由每十萬名受僱工人的30.4宗顯著下降到10.9宗，減幅為64.1%。這些數字較美國、新加坡及澳洲為低，其中職業性失聰、矽肺病、手部或前臂腱鞘炎等主要職業病，均有顯著改善。
11. 不過，隨著香港經濟全面復蘇，今年上半年的工傷事故有輕微回升趨勢，這是我們極為關注的。整體職業傷亡個案和千人意外率，與二零零三年同期比較，分別上升了7.4% 及5.7%。根據分析，意外數字上升的主要原因，是去年上半年「嚴重急性呼吸系統綜合症」（「沙士」）在香港爆發，大大影響經濟活動，以致意外數字創歷史新低，令基數偏低。雖然如此，高風險的建造業的安全表現，今年上半年仍然持續改善，意外數字下降了16.4%，而意外率亦下調了18.2%。
12. 我們非常重視各種工傷意外的成因，尤其是那些較嚴重或引起社會各界關注的個案。我們在調查意外時，亦會時常檢討和反思，盡快找出意外成因和對策。我們將死亡意外的分析資料編成「個案實錄」，供各企業的職業安全人員參考，以收警惕之效。
整體理念和策略
13. 現在我想談談我們在管理職安健方面的理念和整體策略。勞工處一向致力改善工作安全和健康，並不斷以積極進取的態度，採取一切可行的措施達致目標。但我們明白，單靠政府的努力是不夠的。
14. 確保工作安全和健康的責任，應該由各有關人士共同承擔，當中包括僱主、承建商、有關專業人員、僱員和政府。最重要的是，政府要確保僱主承擔主要責任並管理風險，而工人要與僱主充分合作，避免使自己和其他人受到危害。
15. 因此，我們的策略是通過立法、執法、宣傳和推廣，以及教育和培訓，促進自我規管。我們相信，長遠來說，由僱主和僱員進行自我規管以減低工作風險，是提高職安健水平的最有效方法。我們會繼續與主要的夥伴合作，在香港建立安全文化。
16. 現在就讓我介紹我們在立法、執法、推廣和教育這四方面的策略。
立法
17. 在立法方面，我們會因應社會的發展和需要，制定和修訂職安健法例，進一步提升職安健水平，保障僱員的工作安全和健康。我們的理念是與時並進，配合香港的整體社會需要和經濟發展步伐。我們同時要平衡僱主及僱員的利益，確保不會因職安健法例而令營商成本大幅增加，以至僱主無法承擔。另一方面，我們也要確保僱員的職業安全健康得到基本保障。我們制訂法例時，先會取得社會共識，也會確保法例能有效地執行。我們以實事求是的態度，要求整體配合，絕不會為立法而立法。而法例一經落實，我們會全力執行，不會徒具形式，有形無實。
職安健法例涵蓋全港勞動人口
18. 我們與工傷意外和職業病進行長期作戰的起點是《工廠及工業經營條例》，它早於一九五五年制定。該條例及其30套附屬規例規管了工廠、建築地盤、貨物及貨櫃裝卸區、食肆等工業經營的工作安全和健康。
19. 多年來，我們的工作重點是改善工業界員工的安全，較少注意「非工業界」的僱員。但這不平衡現象在一九九七年已全面改觀。當年，我們制定了《職業安全及健康條例》，把安全法例的涵蓋範圍擴展至各類經濟活動，包括非工業界，使受安全法例保障的僱員人數由80萬人激增到全香港的300多萬勞動人口。《職業安全及健康條例》是香港職業安全健康發展的重要里程碑，標誌着劃時代的重大改變，反映我們與時並進，配合香港發展成為國際服務業中心的地位。
引進安全管理法例
20. 近年，我們的職安健策略，已由着重傳統的執法模式，慢慢轉到推廣安全管理，讓僱主及僱員就減低工作危害實行自我規管。我們相信，這是長遠提高職安健水平的訣竅。
21. 為此，我們在一九九九年制定《工廠及工業經營(安全管理)規例》，規定某些高危行業的僱主，如僱用50名工人或以上，以及承辦合約總值港幣一億元或以上工程的建造業承建商，必須實施安全管理制度。這些承建商也須僱用註冊安全審核員作定期安全審核，以確保他們能有效地實施安全管理制度；高危行業的東主如僱用100名僱員或以上，也須採取同樣措施。
22. 《工廠及工業經營(安全管理)規例》已於二零零二年正式生效，標誌着香港的職業安全及健康管理進入新紀元。規例提供了一個法律架構，讓僱主、僱員及安全事務專業人員通過積極參與推行安全管理制度，在工作地點實行自我規管。
立法保障職業健康
23. 在職安健層面，過往社會的注意力都放在有形的損傷，例如被機器的危險部分所傷等。但隨著社會進步、科技發展，大家逐漸意識到工作亦會帶來無形的傷害，例如體力操作的危害、職業性失聰、矽肺病、手部或前臂腱鞘炎等職業病。因此，我們的法例及策略也要與時並進，回應社會在這方面的關注。
24. 為保障長時間使用電腦顯示屏幕設備的僱員的安全及健康，我們制定了《職業安全及健康(顯示屏幕設備)規例》。該規例已於二零零三年七月正式實施，規定工作場所的負責人須對工作間進行危險評估，並採取措施，減低工作危害。僱主須為使用顯示屏幕設備的僱員提供有關工作間安全和健康的訓練，而使用者亦須採取相關的預防措施。
25. 另外，由於嚴重急性呼吸系統綜合症(「沙士」)和禽流感曾在本港爆發，對一些行業例如醫護及禽畜業的員工構成威脅，我們將會在《僱員補償條例》中附表2的職業病名單，加入這兩種新疾病，並相應修訂《職業安全及健康條例》中附表2所載須予呈報的職業病名單，以保障有關僱員。
檢討及修訂職安健法例
26. 我們會定期檢討現行的職安健法例，如有需要便進行修訂，堵塞漏洞，加强阻嚇作用。
27. 讓我舉一個例子，勞工處在去年修訂了《建築地盤（安全）規例》。在修例前，即使地盤內有其他承建商違規，亦只有總承建商須負上法律責任，其他承建商和分包商可置身事外。在修例後，除了總承建商外，其他承建商或分包商，亦須就其直接控制的建築工程的安全事宜負上法律責任。我們希望透過這項修訂，令所有承建商和分包商提高警覺，明白有需要遵守法例，從以改善建築地盤的整體工作安全表現。
針對性執法行動
28. 在執法方面，我們採取的策略是針對特定目標而行動，務求充分利用有限資源，以獲取最大的效果。我們會集中資源巡查高風險或易生意外的行業，並且密切監察安全表現欠佳的機構。在有需要時，我們會採取嚴厲的執法行動，包括發出「敦促改善通知書」和「暫時停工通知書」，甚至檢控嚴重違規的個案。
特別巡查行動
29. 勞工處亦經常針對不同的危險工序進行特別巡查及執法行動，目標包括高空工作、棚架安全、起重機械操作、密閉空間工作、防火安全、貨櫃處理等等。
針對中小型承建商的執法行動
30. 在建造業安全方面，我們以往的工作重點是大型承建商。近年，這些承建商的職安健表現持續改善，並相繼實施安全管理制度，協助解决本身的職安健問題。反而備受關注的是小型工程引致的嚴重工業意外，例如沙井清理及樓宇外牆維修。今年一月至十月，已有九宗涉及小型工程的致命意外，有關的僱主，大多是中小型工程承建商或自僱人士。這些工程施工期短，工作人數少，不易為勞工處人員發覺，致令巡查及執法工作十分困難。可以說，我們現在的戰線，已由陣地戰(大型承建商)轉為艱苦的游擊戰(小型承建商)。
31. 這場游擊戰需要高度機動性及靈活性。因此，勞工處的職業安全主任不單在工作日加強定點巡邏，進行嚴厲執法行動，還經常在晚上及假日出擊，對付那些不遵守安全法例的承建商。
32. 為盡早知悉各屋苑和商厦的保養維修工程、密閉空間工作等，以便跟進有關的安全問題，勞工處與香港物業管理公司協會合作，成立了通報機制。
職業健康巡查
33. 去年本港爆發「沙士」疫症後，勞工處特別針對高風險的工作地點，例如醫院、診所、醫療化驗所、老人院及進行清潔的工作場所等，進行了一連串的巡查，重點視察個人防護裝備的供應、使用和訓練、通風設備、感染控制措施和有關訓練，以及工作地點的管理和清潔水平，以確定是否符合標準。
34. 我們今年會繼續加强視察公立及私家醫院、診所和老人院，特別是醫院管理局轄下指定接收感染「沙士」疫症病人的醫院，以及進行「沙士」病毒測試的醫療化驗所，確保這些工作地點的通風設施合乎標準，而員工亦已獲分配足夠的個人防護裝備，並已全面接受使用這類裝備的訓練，以防止「沙士」疫症及其他傳染病在工作間傳播。
法庭罰款和法定通知
35. 剛才說過，在巡視工作場所和調查意外時，我們會就違例事項及危險情況發出「敦促改善通知書」和「暫時停工通知書」，甚至提出檢控，目的是嚴懲違例者，藉此促使負責人及有關人士遵守法例，減少工傷事故。
36. 去年，我們共處理了1 837宗僱主及承建商違反職安健法例的檢控個案，檢控成功率高達90.8%，法庭罰款共2 千300多萬元。我們去年共發出1 331份「敦促改善通知書」和109份「暫時停工通知書」。
37. 根據現行法例，除僱主和承建商外，僱員亦須遵守安全法例和承擔職安健的責任。因此，我們會一視同仁，對違法的僱員提出檢控。從一九九九年至今年九月底，法庭共處理了51宗僱員違反職安健法例的檢控個案，罰款共達11萬5,000多元。
職業安全主任的資歷、培訓及角色
38. 為配合《職業安全及健康條例》在一九九七年實施及其他新工作的需要，勞工處已重新定位並加强實力，迎接新挑戰。負責執法及相關工作的職業安全主任由一九九三年的210人大幅增加到現在的369人，增幅達76%，安全主任的學歷也顯著提高。持有學士學位的安全主任的比率由大約10%增至43%，具研究生學位資歷的職安主任也由1%增至11%。在部門全力支持下，很多安全主任都積極考取更高學歷，以提升個人的專業水平。所以不論質量，我們的職業安全主任都能與時並進，持續進修，不斷裝備自己。隨着香港經濟轉型及科技發展，他們現已擔當多元化的角色。他們的工作不再限於執法，同時也包括制訂策略、提供培訓、擔任顧問和推廣職安健法例和政策。他們可說是「多面手」。
39. 香港特區政府高度重視公務員的培訓及操守。為此，勞工處經常為員工提供培訓，亦不時派員到外地考察，以取得相關知識和經驗，協助日後的工作。以明年十月開幕耗資141億元的香港迪士尼樂園主題公園工程為例，我們在工程未開展前，已在二零零零年派員到巴黎考察迪士尼樂園二期工程，其後更派員到美國佛羅里達州的迪士尼世界與他們的負責人作交流，汲取他們的經驗。此外，現正興建的東涌吊車是另一項重要的旅遊設施，我們同樣有派員到意大利和法國，實地了解吊車安裝和運作的安全事宜。
宣傳和推廣
40. 宣傳和推廣是配合立法和執法的重要工作。我們的策略是爭取社會廣泛的支持和參與，這包括各行各業的從業員及負責人、職業安全健康局、商會、工會、專業團體、政府有關部門、媒體等。我們十分重視與業界建立夥伴合作關係，並努力啟動社會各階層對職安健的關注，廣泛運用傳播媒體，以全方位宣傳攻勢，通過不同渠道，把正確的職安健訊息融入市民的日常生活中。通過這些方法，我們可充分運用有限的資源，動員社會各界，提升宣傳工作的效果。
職業安全約章
41. 勞工處與職業安全健康局(職安局)於一九九六年提出《職業安全約章》，宣揚為職安健「共同承擔責任」的精神，讓僱主和僱員合力營造安全及健康的工作環境。安全約章並非法律文件，但勞資雙方簽署約章，即表示願意共同承擔責任。這項計劃十分成功，到目前為止，已有760多間機構簽署了安全約章，受惠的僱員數以十萬計。本星期四(十一月二十五日)，我會主持香港最大的銀行-香港上海滙豐銀行，簽署安全約章的儀式。
安全獎勵計劃
42. 自一九九九年起，勞工處每年會聯同職安局、商會、工會、政府其他部門及有關團體，合辦「建造業安全獎勵計劃」和「飲食業安全獎勵計劃」，以改善這兩個工傷事故最多的行業的職安健表現。獎勵計劃旨在提高建築地盤、食肆、業界管理人員及工友的工作安全和健康意識，並且推廣良好的安全文化，鼓勵採取安全的工作模式，以及透過公開比賽，表揚和嘉許在工作安全和健康方面有卓越表現的機構、出色的管理人員和遵從安全守則的工友。
其他宣傳推廣活動
43. 我們亦通過舉辦研討會、職安健講座、巡迴展覽、製作電視宣傳短片及電台宣傳聲帶，以及其他媒體和活動，提升市民大眾的職安健意識。
職安健刊物
44. 職安健刊物是宣傳和教育工作的重要一環。我們編印了不同種類的職安健刊物，書目超過400種，以供業界人士、僱主及僱員參考。這些刊物包括法例簡介、工作守則、實務指引、安全指南、意外分析、職安健通訊及海報等，其中一些更製成電腦光碟，以廣宣傳。隨着資訊科技發展，我們亦把刊物上載至勞工處網站，供市民瀏覽。
教育和培訓
強制性基本安全訓練
45. 現在，讓我談談安全訓練的工作。我們相信，為工人提供基本的入職安全訓練，可提高他們的安全意識，減少意外事故。因此，一九九九年我們引入新法例，規定建造業及貨櫃處理業的僱員須接受強逼性的基本入職安全訓練。只有認可的訓練機構，才獲授權舉辦訓練課程和向結業學員簽發證書。訓練課程必須得到勞工處認可。學員在完成課程後，可獲發貼有個人照片的證書，俗稱「平安卡」。「平安卡」的有效期為三年，工人必須每隔三年參加為期半天的複修課程，重新甄審資格，其「平安卡」才可繼續生效。截至今年九月底，已有超過68萬人曾接受這項訓練，並取得「平安卡」，當中以建造業工人居多；亦有超過26萬人完成重溫課程。事實上，「平安卡」現已成為進入建築工地及貨櫃場工作的「通行證」或「護照」。我與其他工人一樣，亦曾接受這項訓練。
職安健康法例訓練課程
46. 勞工處的職業安全健康訓練中心提供與職業安全健康法例有關的訓練課程，以及為個別行業或機構而舉辦的安全講座，以協助不同行業的從業員了解法例的內容和要求。
職業健康教育
47. 職業健康教育是控制職業健康危害和預防職業病的重要策略。勞工處專責職業健康服務的人員會因應政府部門、工商機構、工會、商會和其他團體的要求，經常到不同的場所作專題講座，以推廣職業健康訊息和有關的職安健法例。
48. 自二零零零年起，我們在各區的社區會堂舉辦公開講座，解釋職安健條例和職業健康訊息，以便僱員在工餘時間參加。我們亦舉辦職業健康工作坊，透過多元化的內容，包括講座、分組討論、遊戲等，以互動形式，傳遞職業健康的重要訊息。
職業健康診所及職業安全健康中心
49. 勞工處的職業健康診所，為懷疑患上職業病的僱員提供臨床診治、職業健康教育及輔導等服務。如有需要，職業健康醫生還會聯同職業環境衞生師到就診僱員的工作場所視察，以鑑定和評估有關的危害因素，並向僱主提出控制及改善情況的建議。
50. 至於設置在職業健康診所旁的職業安全健康中心，則通過刊物、展品、影片、互動電腦軟件和健康講座等，為僱主和僱員提供有關職業安全及健康的資訊和意見，並定期舉辦講座，以及為訪客提供初步健康檢查和有關的職業健康輔導。
對承建商施加紀律處分
51. 為使承建商在工作安全方面維持高水平，政府將承建商過往的安全表現，列為是否接納他們承投工務工程的其中一個考慮因素。環境運輸及工務局和房屋委員會會對安全表現欠佳的承建商作出行政處分。承建商如轄下建築地盤發生嚴重事故，或他們在六個月內就同一工程合約違反有關安全法例而被定罪五次或以上，便有可能不獲准在一至十二個月內承投工務工程及房屋委員會工程。處分行動可促使承建商為改善安全表現而加倍努力。從二零零一年至今年九月底，有62名承建商被環境運輸及工務局禁止投標。
總結
52. 雖然這幾年香港的職安健表現正不斷改善，成績令人鼓舞，但我們絕不認為目前的情況已屬理想。隨着近期香港經濟反彈，工傷意外數字有輕微上升跡象，我們因此不可掉以輕心。我們會以過往的工作進展為基礎，繼續採取預防策略和針對性的行動，本着「以人為本」的大原則，務求每項工作均能「到位」，將意外數字減到最低。
53. 隨着教育水平提高，本港僱員一般都很關心及了解他們的權益，亦意識到安全健康的工作環境是僱員的基本權利。一個安全健康的工作場所，不單令勞資雙方安心，更可營造和諧的工作氣氛，增強互信，減少糾紛。近年，職安健已成為企業管理及人事管理的一個項目，是勞資關係和諧的一個重要元素。
54. 總的來說，我們的理念是加強僱主和僱員的安全意識，鼓勵各行各業通過自我規管形式，營造安全健康的工作環境，並建立安全文化，使香港的職安健水平與經濟發展齊步向前。我深信，在僱主、僱員、安全從業員、社會各界和政府積極合作下，工傷意外及職業病定能繼續減少，真正做到「開開心心上班去，平平安安返家來」。
55. 謝謝各位！